KOWR w sporze z rolnikami o oświadczenia o wyłączeniu 30% dzierżawionych gruntów

Rolnik, który od trzydziestu lat obsiewa tę samą ziemię, zbiera z niej plony i utrzymuje ją w kulturze, w naturalny sposób traktuje ją jak własną. Formalnie jednak jest dzierżawcą gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jego prawo do ziemi kończy się wraz z umową. W ostatnich miesiącach wielu gospodarzy przekonuje się o tym w najgorszym możliwym momencie roku, gdy Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa żąda wydania nieruchomości w trakcie żniw. Źródłem sporu jest nowelizacja sprzed piętnastu lat i procedura, która w wielu przypadkach nigdy nie została doprowadzona do końca. Kluczowe pytanie brzmi dziś nie „czy umowa wygasła”, lecz „z czyjej winy nie doszło do zawarcia aneksu” — i od odpowiedzi na nie zależy, czy dzierżawca zachował prawo do przedłużenia dzierżawy. Poniżej wyjaśniamy, na czym polega mechanizm, gdzie leżą argumenty gospodarza i co warto sprawdzić w dokumentach.

Nowelizacja z 2011 roku, czyli skąd wziął się dzisiejszy spór

Ustawa z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 233, poz. 1382) weszła w życie 3 grudnia 2011 r. Wprowadziła rozwiązanie bez precedensu w prawie cywilnym: ustawodawca zezwolił na ingerencję w trwające już umowy dzierżawy, zawarte w większości w latach dziewięćdziesiątych na okresy trzydziestoletnie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy Agencja Nieruchomości Rolnych miała sześć miesięcy na przedstawienie dzierżawcom pisemnej propozycji zmiany umowy polegającej na wyłączeniu z dzierżawy 30% powierzchni użytków rolnych. Do zawiadomienia Agencja dołączała projekt zmiany umowy ze wskazaniem konkretnych działek ewidencyjnych. Dzierżawca miał trzy miesiące od otrzymania zawiadomienia na złożenie pisemnego oświadczenia o przyjęciu albo odrzuceniu propozycji, przy czym milczenie ustawa traktowała jak odrzucenie.

Deklarowanym celem było uwolnienie ziemi na rzecz rolników indywidualnych, których popyt na grunty był wówczas bardzo wysoki. Agencja skierowała do dzierżawców wiele zawiadomień. Problem, który dziś wraca ze zdwojoną siłą, nie tkwi jednak w samej konstrukcji wyłączenia, lecz w tym, co działo się już po złożeniu przez rolników oświadczeń.

Próg to nie 300 hektarów, lecz blisko 429

W publicznej dyskusji utrwaliło się przekonanie, że przepisy dotyczyły dzierżawców gospodarujących na areale powyżej 300 hektarów. To uproszczenie, które warto sprostować, bo wprowadza w błąd gospodarzy z areałem średnim.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej stanowi, że przepisów o wyłączeniu nie stosuje się, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych dzierżawionych przez danego dzierżawcę po dokonaniu wyłączenia nie przekroczyłaby 300 hektarów.

Warto też pamiętać o dwóch dalszych wyłączeniach. Art. 5 ust. 1 pkt 2 wyjmował spod reżimu spółki, w których Skarb Państwa lub instytut badawczy posiada większość udziałów lub akcji. Z kolei art. 6 wyłączał grunty pod stawami wykorzystywanymi do produkcji rybnej oraz grunty, które wraz z nimi stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Sprawdzenie, czy dana umowa w ogóle podlegała ustawie, to pierwszy krok, jaki powinien wykonać każdy gospodarz otrzymujący dziś wezwanie do wydania ziemi.

Miesiąc na aneks, którego nie było

Tu leży sedno całego problemu. Art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej jest w swojej treści jednoznaczny: w przypadku przyjęcia propozycji Agencja i dzierżawca dokonują zmiany umowy w formie pisemnej niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia złożenia przez dzierżawcę oświadczenia o przyjęciu zmian.

Ustawa nie pozostawiała więc Agencji swobody. Po złożeniu przez rolnika oświadczenia o przyjęciu propozycji zawarcie aneksu było obowiązkiem, obwarowanym miesięcznym terminem. W praktyce w znacznej części spraw do zawarcia aneksu nigdy nie doszło — mimo że rolnik dopełnił wszystkiego, czego wymagał od niego przepis. Umowy dzierżawy trwały dalej w dotychczasowym kształcie, gospodarze uprawiali ziemię, płacili czynsz i przez lata nie mieli powodu sądzić, że ich sytuacja prawna jest w jakikolwiek sposób niepewna.

Skutki ujawniają się dopiero teraz, gdy trzydziestoletnie umowy z lat dziewięćdziesiątych zaczynają wygasać jedna po drugiej. Dopiero w momencie, w którym dzierżawca występuje o przedłużenie umowy, okazuje się, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa — od 2017 r. następca prawny Agencji — kwestionuje jego uprawnienia, powołując się na brak aneksu.

Art. 4 ust. 11 i cztery słowa, które decydują o sprawie

Sankcję za nieprzyjęcie propozycji określa art. 4 ust. 11 ustawy zmieniającej. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czyli pozbawia dzierżawcę pierwszeństwa w nabyciu dzierżawionej nieruchomości oraz możliwości przedłużenia umowy w trybie bezprzetargowym. To właśnie ta druga sankcja przesądza dziś o losie gospodarstw.

Rzecz w tym, w jakich sytuacjach przepis ten działa. Ustawa wymienia trzy: odrzucenie propozycji przez dzierżawcę, niezłożenie oświadczenia w terminie oraz niedokonanie zmiany umowy zgodnie z ust. 5 z przyczyn leżących po stronie dzierżawcy.

Ostatnie sformułowanie ma znaczenie rozstrzygające, a bywa pomijane w publicznej dyskusji o sporze. Ustawodawca nie powiedział, że utrata uprawnień następuje zawsze, gdy aneksu nie ma. Powiedział, że następuje wtedy, gdy aneksu nie ma z winy dzierżawcy. Wykładnia przeciwna prowadziłaby do wniosku trudnego do zaakceptowania: że rolnik traci prawo do przedłużenia dzierżawy wskutek zaniechania organu państwa, na które nie miał żadnego wpływu i któremu nie mógł zapobiec. Byłoby to sprzeczne zarówno z literalnym brzmieniem przepisu, jak i z zasadą, że nikt nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych z własnego zaniechania.

Dla gospodarza oznacza to bardzo konkretną wskazówkę dowodową. Wartość ma każdy dokument świadczący o tym, że oświadczenie zostało złożone w terminie i że to nie po jego stronie leżała przyczyna niezawarcia aneksu: kopia oświadczenia z datą wpływu, potwierdzenie nadania, korespondencja z Agencją lub Krajowym Ośrodkiem, wezwania do zawarcia aneksu pozostawione bez odpowiedzi. Wsparcie w analizie takiej dokumentacji i w prowadzeniu sporu z organem oferujemy w ramach naszej praktyki procesowej i doradczej.

Trzydziestokrotność czynszu i pytanie o dobrą wiarę

Drugim źródłem obaw jest wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntów Zasobu. Zgodnie z art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa osoba władająca nieruchomością Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana zapłacić Krajowemu Ośrodkowi wynagrodzenie w wysokości trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny, gdyby nieruchomość była przedmiotem dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Wysokość ustala się na dzień, w którym Krajowy Ośrodek zażądał zwrotu nieruchomości.

Przy dzisiejszych relacjach cen skupu zbóż do kosztów produkcji kwoty naliczone na tej podstawie bywają dla gospodarstwa nie do udźwignięcia. Przepis nie jest jednak tak bezwzględny, jak może się wydawać z lektury samego brzmienia.

Trybunał Konstytucyjny badał art. 39b w wyroku z 18 października 2016 r. (sygn. P 123/15) i uznał go za zgodny z Konstytucją, ale — co istotne — orzekł tak wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten ma zastosowanie do posiadaczy w złej wierze, czyli osób, które wiedzą o braku tytułu prawnego i świadomie naruszają uprawnienia właściciela. Trybunał podkreślił przy tym, że wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy i obejmuje także utracone pożytki. Dzierżawca, który złożył oświadczenie zgodnie z ustawą, latami bezskutecznie oczekiwał na aneks i pozostaje w sporze co do zakresu swoich uprawnień, ma zatem argument, by twierdzić, że jego sytuacja jest odmienna od tej, którą Trybunał oceniał. Art. 39b ust. 3 wyłącza wprawdzie stosowanie art. 224–231 Kodeksu cywilnego, ale z wyraźnym zachowaniem art. 229, co ma znaczenie dla przedawnienia roszczeń po zwrocie nieruchomości.

Zarządzenie 04/2026/Z, czyli szansa na dokończenie zbiorów

Praktycznie najważniejszą informacją dla gospodarza, któremu umowa właśnie wygasła, jest istnienie wewnętrznej procedury pozwalającej przesunąć termin wydania ziemi. Wynika ona z „Wytycznych w sprawie wykonywania umowy dzierżawy nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa”, wprowadzonych zarządzeniem nr 104/2023/Z Dyrektora Generalnego KOWR z 30 listopada 2023 r., wielokrotnie zmienianych — ostatnio zarządzeniem nr 04/2026/Z z 15 stycznia 2026 r.

Mechanizm działa następująco. Na uzasadniony wniosek dotychczasowego dzierżawcy Krajowy Ośrodek może umożliwić korzystanie z nieruchomości do zakończenia zbiorów albo wygaszenia produkcji, nie dłużej jednak niż przez dwanaście miesięcy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, wynikających ze skali i rodzaju produkcji, termin może zostać przesunięty o kolejny okres do dwunastu miesięcy, przy czym łącznie przedłużenie nie może przekroczyć dwudziestu czterech miesięcy. Zarządzenie z 15 stycznia 2026 r. dodało możliwość wyjścia poza ten pułap, gdy rozdysponowanie nieruchomości jest niemożliwe ze względów formalnoprawnych lub z uwagi na toczące się postępowanie — wymaga to jednak uprzedniej pisemnej zgody Dyrektora Generalnego KOWR, o którą występuje dyrektor oddziału terenowego.

Trybunał Konstytucyjny: sprawa, która wraca po trzech umorzeniach

W doniesieniach prasowych pojawia się wątek skargi konstytucyjnej i nadziei na rozstrzygnięcie Trybunału. Rzetelny obraz jest jednak bardziej złożony i warto go znać przed podjęciem decyzji o strategii procesowej.

Konstytucyjność przepisów o wyłączeniu 30% była już przedmiotem postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym co najmniej trzykrotnie. Za każdym razem sprawa kończyła się umorzeniem bez rozstrzygnięcia merytorycznego: postanowieniem z 22 lipca 2020 r. (P 9/19), postanowieniem z 22 października 2020 r. (SK 102/19) oraz postanowieniem z 29 listopada 2023 r. (SK 29/21). W sprawie P 9/19 do postępowania przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając przepisom naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady równej ochrony praw majątkowych — mimo to do wyroku nie doszło. Obecnie przed Trybunałem zawisła kolejna skarga w tym przedmiocie, o sygnaturze SK 37/24.

Wniosek praktyczny jest taki, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie Trybunału nie powinno zastępować działania w sprawie indywidualnej. Każdy sąd rozpoznający sprawę cywilną może wprawdzie zwrócić się do Trybunału z pytaniem prawnym, ale historia poprzednich postępowań nie daje podstaw do zakładania, że rozstrzygnięcie zapadnie szybko. Realne szanse gospodarza rozstrzygają się dziś przed sądami powszechnymi, gdzie przedmiotem sporu jest nie tyle konstytucyjność ustawy, ile wykładnia art. 4 ust. 11 i ustalenie, po czyjej stronie leżała przyczyna niezawarcia aneksu.

Co zrobić, gdy przyszło wezwanie do wydania ziemi

Poniższa kolejność sprawdza się w praktyce najlepiej, bo porządkuje działania od najpilniejszych do najbardziej czasochłonnych.

1. Odszukać dokumenty z lat 2011–2012. Kluczowe są: zawiadomienie Agencji z projektem zmiany umowy, kopia złożonego oświadczenia o przyjęciu propozycji oraz dowód jego złożenia w terminie. To one mogą przesądzać o zastosowaniu art. 4 ust. 11.
2. Ustalić, czy umowa w ogóle podlegała ustawie. Znaczenie ma powierzchnia dzierżawiona na dzień 3 grudnia 2011 r. Odrębnie należy sprawdzić wyłączenia z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6.
3. Zebrać korespondencję z Agencją i Krajowym Ośrodkiem z całego okresu. Każde pismo, w którym gospodarz domagał się zawarcia aneksu albo wyjaśnienia sytuacji, wzmacnia argument, że przyczyna niezawarcia aneksu nie leżała po jego stronie.
4. Rozważyć powództwo o ustalenie. W wielu sprawach właściwą drogą jest powództwo o ustalenie istnienia stosunku prawnego albo o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty wynagrodzenia w wysokości z art. 39b, niekiedy połączone z wnioskiem o zabezpieczenie.
5. Skonsultować sprawę z prawnikiem możliwie wcześnie. Sytuacja każdego gospodarstwa zależy od treści konkretnej umowy i od tego, co znajduje się w dokumentacji. Ocena „na oko”, oparta na doświadczeniu sąsiada, bywa myląca, bo losy poszczególnych spraw rozeszły się właśnie na etapie 2012 roku.

Podsumowanie

Spór o wyłączenie 30% dzierżawionych gruntów nie jest sporem tylko o to, czy państwo miało prawo zaproponować zmianę umowy. Jest sporem o skutki procedury, która w wielu przypadkach została rozpoczęta i nigdy nie dokończona — mimo że ustawa nakazywała zawrzeć aneks w ciągu miesiąca od złożenia przez rolnika oświadczenia. Dopiero teraz, gdy trzydziestoletnie umowy z lat dziewięćdziesiątych wygasają, gospodarze przekonują się, że skutki tego zaniechania obciążają ich, a nie agencje.

Prawo daje jednak dzierżawcy realne argumenty. Sankcja z art. 4 ust. 11 ustawy zmieniającej dotyczy sytuacji, w których do zmiany umowy nie doszło z przyczyn leżących po stronie dzierżawcy — a to oznacza, że wykazanie własnej staranności ma znaczenie rozstrzygające. Wynagrodzenie z art. 39b, choć dotkliwe, zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z ustawą zasadniczą w odniesieniu do posiadaczy w złej wierze, co otwiera pole do argumentacji dla gospodarza działającego w przekonaniu o przysługującym mu prawie. Wewnętrzne wytyczne Krajowego Ośrodka pozwalają wreszcie przesunąć termin wydania ziemi do zakończenia zbiorów, jeżeli wniosek zostanie uwzględniony.

W każdej z tych spraw decyduje dokumentacja i czas reakcji. Jeżeli gospodarstwo znalazło się w opisanej sytuacji, warto przeanalizować umowę i akta sprawy, zanim upłyną terminy, których nie da się przywrócić — zapraszamy do kontaktu z kancelarią. Zagadnienie było również przedmiotem komentarza radcy prawnego naszej kancelarii, dr. Krzysztofa Fili, w porannej audycji Radia Wnet z 12 sierpnia 2026 r.

Najczęściej zadawane pytania