Uchwała krajobrazowa – kiedy jest niezgodna z Konstytucją i jak ją zaskarżyć?

Uchwała krajobrazowa obowiązuje już w około 70 polskich gminach. Dla przedsiębiorców, właścicieli nieruchomości i firm reklamowych często oznacza demontaż nośników, wymianę szyldów, a nawet dotkliwe kary. Z doświadczenia naszej kancelarii wynika, że wiele osób uważa takie przepisy za nie do podważenia. To błąd. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i musi mieścić się w granicach ustawy i Konstytucji. Od grudnia 2023 r. wiadomo też, że problem konstytucyjny tkwi również w samej ustawie.

Czym jest uchwała krajobrazowa?

To uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzona tzw. ustawą krajobrazową z 2015 r. Określa zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, szyldów, obiektów małej architektury i ogrodzeń, w tym ich gabaryty i materiały. Musi też wyznaczyć termin dostosowania istniejących obiektów, nie krótszy niż 12 miesięcy (art. 37a ust. 9).

Za reklamę niezgodną z uchwałą wójt, burmistrz lub prezydent miasta nakłada karę pieniężną (art. 37d). Płaci ją przede wszystkim podmiot, który umieścił nośnik, a gdy nie da się go ustalić – właściciel lub posiadacz nieruchomości. Kara zależy od powierzchni reklamy i liczby dni naruszenia, więc rośnie bardzo szybko.

Uchwała czy ustawa – gdzie leży wada?

Trybunał Konstytucyjny ocenia w szczególności ustawy, nie uchwały gminne. Zgodność uchwały z ustawą i Konstytucją badają sądy administracyjne (WSA i NSA). Niekonstytucyjność uchwały krajobrazowej może więc wynikać z wad samej uchwały albo z wady ustawy, na której się opiera.

Najczęstsze wady uchwał to:

• przekroczenie upoważnienia ustawowego – np. regulowanie treści reklam, własne definicje sprzeczne z ustawą, obowiązki nieprzewidziane w ustawie,
• brak proporcjonalności – praktycznie całkowity zakaz reklam na obszarach bez szczególnej wartości krajobrazowej lub tak restrykcyjne zasady dla szyldów, że nie da się normalnie oznaczyć lokalu (art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji),
• nierówne traktowanie – np. uprzywilejowanie nośników gminnych (art. 32),
• nieprecyzyjne przepisy – sformułowania typu „reklama powinna harmonizować z otoczeniem” bez obiektywnych kryteriów,
• wady proceduralne – pominięcie uzgodnień, niewyłożenie projektu po istotnych zmianach, nierozpatrzenie uwag.

Wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. (P 20/19)

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji. Chodzi o zakres, w jakim przepis nakazuje dostosować do uchwały istniejące, legalnie wzniesione tablice i urządzenia reklamowe bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania.

Trybunał uznał, że przymusowe usunięcie legalnego nośnika jest w skutkach zbliżone do wywłaszczenia. Konstytucja dopuszcza je tylko za słusznym odszkodowaniem. To tzw. pominięcie prawodawcze: niekonstytucyjne jest to, czego w ustawie zabrakło. Ochrona obejmuje nośniki, które istniały w dniu wejścia uchwały w życie i powstały zgodnie z prawem, np. na podstawie pozwolenia na budowę. Nie obejmuje reklam nielegalnych ani postawionych po wejściu uchwały w życie.

Osoby ukarane prawomocnie mogły żądać wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a.) w ciągu miesiąca od publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw.

Jak orzeka NSA? Przykład z Gdańska

W wyroku z 11 października 2024 r. (II OSK 1436/23) NSA rozpatrywał karę 14 915,60 zł nałożoną na spółkę handlową za tablicę o powierzchni 11,90 m² na elewacji sklepu, za okres od 20 października do 28 grudnia 2020 r. Podstawą była uchwała krajobrazowa Gdańska z 22 lutego 2018 r. WSA w Gdańsku oddalił skargę, ale NSA uchylił ten wyrok i obie decyzje. Uznał, że karanie za tablice istniejące przed uchwałą i wykonane zgodnie z ówczesnym prawem jest niedopuszczalne, dopóki ustawodawca nie wprowadzi mechanizmu odszkodowawczego.

W sporze o karę warto więc przede wszystkim ustalić historię nośnika. Trzeba też sprawdzić ustalenia organu: kto umieścił reklamę, jaka jest jej powierzchnia, czy to na pewno tablica, a nie szyld. Nie wolno ignorować zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Szybkie dostosowanie lub usunięcie nośnika może doprowadzić do umorzenia sprawy.

Jak zaskarżyć uchwałę krajobrazową?

1. Wykaż interes prawny. Skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny naruszono (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Są to np. właściciele nieruchomości, przedsiębiorcy z szyldami, firmy reklamowe. Samo niezadowolenie z uchwały nie wystarczy.
2. Wskaż zarzuty. Najlepiej zaskarżyć konkretne postanowienia, które dotyczą skarżącego, i zażądać stwierdzenia ich nieważności.
3. Złóż skargę do WSA za pośrednictwem rady gminy. Rada przekazuje ją sądowi w ciągu 30 dni. Na akt prawa miejscowego można zaskarżyć w każdym czasie. Od 2017 r. nie trzeba wcześniej wzywać rady do usunięcia naruszenia. Wpis wynosi 300 zł.
4. Postępowanie sądowe. Od wyroku WSA przysługuje skarga kasacyjna do NSA w terminie 30 dni. Przed NSA obowiązuje przymus adwokacko-radcowski.

Można też zwrócić się do wojewody, prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich, którzy sami mogą zaskarżyć uchwałę. Stwierdzenie nieważności oznacza, że wadliwe postanowienia nie wywołują skutków od początku.

Odszkodowanie za usunięte reklamy

Właściciel legalnego nośnika usuniętego z powodu uchwały ma po wyroku TK podstawę do żądania odszkodowania. Ustawodawca nie stworzył jednak dotąd specjalnej procedury, więc roszczeń dochodzi się przed sądem cywilnym. Podstawą jest art. 417¹ k.c.: § 1 (szkoda wyrządzona aktem uznanym za niekonstytucyjny) lub § 4 (szkoda z powodu niewydania wymaganych przepisów). Jeśli sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały, wyrok ten również otwiera drogę do odszkodowania.

Trzeba wykazać legalność nośnika (pozwolenie, zgłoszenie) i wysokość szkody. Mogą to być koszty demontażu, wartość nośnika, utracone przychody z najmu powierzchni, kary umowne. Warto pilnować przedawnienia: co do zasady 3 lata od dowiedzenia się o szkodzie i osobie odpowiedzialnej (art. 442¹ k.c.).

Najczęściej zadawane pytania